“高危無照經(jīng)營”破壞了市場(chǎng)準(zhǔn)入管理秩序，損害了公平競爭，給人民群眾身體健康、生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定造成極大隱患。然而，從實(shí)際的執(zhí)法成效來看，由于高危無照成因復(fù)雜、職能部門協(xié)調(diào)錯(cuò)位、基層執(zhí)法資源匱乏等客觀因素存在，造成“高危無照經(jīng)營”執(zhí)法成本高而行政效能低，常常出現(xiàn)“眉毛胡子一把抓”卻又“滅而不絕、打而不死”的局面。如何治理這一頑疾？筆者結(jié)合**新區(qū)實(shí)情，對(duì)深化“高危無照經(jīng)營”分類管理進(jìn)行了積極的思考，并對(duì)突破高危無照經(jīng)營管理瓶頸、實(shí)現(xiàn)長效監(jiān)管提出了合理化建議。
【關(guān)鍵詞】**新區(qū) 高危無照經(jīng)營 分類管理 近期對(duì)策 遠(yuǎn)期思路
一、對(duì)“高危無照經(jīng)營”實(shí)施分類管理的可行性分析
高危無照經(jīng)營有其巨大危害性，但就無照成因、法律現(xiàn)狀和執(zhí)法實(shí)踐等來看，決定了工商監(jiān)管過程中很難用“一刀切”的執(zhí)法方式加以根除。采取差別對(duì)待、分類管理措施，具有其一定的可行性。
1. 從無照成因分析。就**當(dāng)前實(shí)際情況看，首先，大量的高危無照經(jīng)營者是外來人員、下待崗職工、低保人員等弱勢(shì)群體，其比例占無照從業(yè)人員的95％、在新區(qū)無照經(jīng)營量最大的三林地區(qū)比例高達(dá)100％；其次，高危無照經(jīng)營的行業(yè)大部分集中在餐飲、娛樂等第三產(chǎn)業(yè)，其經(jīng)營場(chǎng)所91.3％集中在老城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部及農(nóng)村等“草根經(jīng)濟(jì)”旺盛區(qū)域。這類高危無照的存在是不同層次、多元化產(chǎn)品和服務(wù)需求的衍生物，與受暴利驅(qū)使非法從事高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)無照經(jīng)營有著本質(zhì)區(qū)別，其以維持生計(jì)和滿足低端需求為直接誘因，且對(duì)我區(qū)經(jīng)濟(jì)主要形式不足以構(gòu)成沖擊。如對(duì)他們不加區(qū)分，單純采取取締、清除等單一化管理方式，勢(shì)必激化執(zhí)法沖突、削弱監(jiān)管效果、加大執(zhí)法成本、增加就業(yè)壓力、影響社會(huì)和諧、損害部門形象。
2.從監(jiān)管實(shí)踐分析。高危無照有其流動(dòng)性、短期性、錯(cuò)時(shí)性等特點(diǎn)。針對(duì)這些特性，**工商部門群策群力，適時(shí)采取了“白加黑、5+2”等全天候監(jiān)管措施，取得了良好成效。但實(shí)踐中我們也看到，無照經(jīng)營蔓延與執(zhí)法資源短缺之間的矛盾，越來越成為治理的困局所在。**新區(qū)原轄區(qū)面積572平方公里，截至目前市場(chǎng)主體110364戶，基層工商所在編人員291人，實(shí)行網(wǎng)格化監(jiān)管以后，處于一線責(zé)任區(qū)監(jiān)管人員151名，責(zé)任區(qū)監(jiān)管干部與市場(chǎng)主體的比例為1：731，若加上無照經(jīng)營數(shù)（截止2011年底為22382戶），兩者比例為1：879（通常以1：200為宜）。至南匯并入**后，管轄面積擴(kuò)大一倍，執(zhí)法資源短缺的制約影響將更加凸現(xiàn)。怎樣在現(xiàn)有的執(zhí)法資源上提高工商執(zhí)法效益，創(chuàng)新監(jiān)管方式、深化分類管理為高危無照監(jiān)管打開了思路。
3.從準(zhǔn)入管制分析。高危無照經(jīng)營包含的行業(yè)幾乎全部涉及前置審批，而市場(chǎng)準(zhǔn)入管制的不協(xié)調(diào)是無照經(jīng)營居高不下的一個(gè)重要原因。目前，經(jīng)由**新區(qū)分局與文化部門研究、協(xié)商，取消了文化娛樂行業(yè)的噪音測(cè)評(píng)前置條件，兩職能部門在降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻方面進(jìn)行了有益的嘗試。然而，我們也看到，這些有效調(diào)整的管制政策在眾多無照經(jīng)營面臨的政策瓶頸前，還是微乎其微。目前，**因場(chǎng)地性質(zhì)不符規(guī)定而無法辦理營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營戶，約占無照經(jīng)營總數(shù)的53.19％。大量的“居改非”、違章搭建、部隊(duì)用房等場(chǎng)地，因不符合有關(guān)文件規(guī)定，在申請(qǐng)辦照的道路上舉步維艱。部分職能部門趨利執(zhí)法，在設(shè)置苛刻門檻的同時(shí)，怠于行使監(jiān)管職責(zé)。對(duì)于這些因素導(dǎo)致的高危無照經(jīng)營，工商部門不能一手包攬，“拿到籃中都是菜”，必須合理區(qū)分、分解責(zé)任、科學(xué)監(jiān)管，否則就成了上接下檔的守門員，勞而無功，不堪重負(fù)。
4.從經(jīng)濟(jì)規(guī)律分析。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本邏輯假定就是“經(jīng)濟(jì)人”，即在既定限制條件下追求個(gè)人效用最大化。高危無照正是力圖突破現(xiàn)有社會(huì)資源和法律制度的約束，通過違反游戲規(guī)則來追求違法收益的最大化，而這正是我國現(xiàn)有二元結(jié)構(gòu)解體、城鄉(xiāng)差距加大、城鄉(xiāng)加劇融合等特定背景下必然產(chǎn)生的社會(huì)現(xiàn)象，也是管制部門無法回避的現(xiàn)實(shí)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律也告訴我們，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都有從初級(jí)到高級(jí)、從無序到有序的過程。在我國現(xiàn)有的社會(huì)發(fā)展初級(jí)階段，高危無照經(jīng)營必然有一個(gè)規(guī)范的過程，市場(chǎng)競爭者最終將以合法的、經(jīng)登記的主體參與市場(chǎng)競爭，獲取更大經(jīng)濟(jì)利益。所以，對(duì)于高危無照經(jīng)營監(jiān)管，我們不能急功近利、一蹴而就，必須采取“大禹治水”的辦法，順應(yīng)規(guī)律、抓住重點(diǎn)、分清步驟、細(xì)化措施，才能既保障社會(huì)發(fā)展的整體利益，又兼顧市場(chǎng)個(gè)體的經(jīng)濟(jì)利益，逐年逐步實(shí)現(xiàn)高危無照經(jīng)營的管理控制目標(biāo)?！?1」
【關(guān)鍵詞】**新區(qū) 高危無照經(jīng)營 分類管理 近期對(duì)策 遠(yuǎn)期思路
一、對(duì)“高危無照經(jīng)營”實(shí)施分類管理的可行性分析
高危無照經(jīng)營有其巨大危害性，但就無照成因、法律現(xiàn)狀和執(zhí)法實(shí)踐等來看，決定了工商監(jiān)管過程中很難用“一刀切”的執(zhí)法方式加以根除。采取差別對(duì)待、分類管理措施，具有其一定的可行性。
1. 從無照成因分析。就**當(dāng)前實(shí)際情況看，首先，大量的高危無照經(jīng)營者是外來人員、下待崗職工、低保人員等弱勢(shì)群體，其比例占無照從業(yè)人員的95％、在新區(qū)無照經(jīng)營量最大的三林地區(qū)比例高達(dá)100％；其次，高危無照經(jīng)營的行業(yè)大部分集中在餐飲、娛樂等第三產(chǎn)業(yè)，其經(jīng)營場(chǎng)所91.3％集中在老城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部及農(nóng)村等“草根經(jīng)濟(jì)”旺盛區(qū)域。這類高危無照的存在是不同層次、多元化產(chǎn)品和服務(wù)需求的衍生物，與受暴利驅(qū)使非法從事高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)無照經(jīng)營有著本質(zhì)區(qū)別，其以維持生計(jì)和滿足低端需求為直接誘因，且對(duì)我區(qū)經(jīng)濟(jì)主要形式不足以構(gòu)成沖擊。如對(duì)他們不加區(qū)分，單純采取取締、清除等單一化管理方式，勢(shì)必激化執(zhí)法沖突、削弱監(jiān)管效果、加大執(zhí)法成本、增加就業(yè)壓力、影響社會(huì)和諧、損害部門形象。
2.從監(jiān)管實(shí)踐分析。高危無照有其流動(dòng)性、短期性、錯(cuò)時(shí)性等特點(diǎn)。針對(duì)這些特性，**工商部門群策群力，適時(shí)采取了“白加黑、5+2”等全天候監(jiān)管措施，取得了良好成效。但實(shí)踐中我們也看到，無照經(jīng)營蔓延與執(zhí)法資源短缺之間的矛盾，越來越成為治理的困局所在。**新區(qū)原轄區(qū)面積572平方公里，截至目前市場(chǎng)主體110364戶，基層工商所在編人員291人，實(shí)行網(wǎng)格化監(jiān)管以后，處于一線責(zé)任區(qū)監(jiān)管人員151名，責(zé)任區(qū)監(jiān)管干部與市場(chǎng)主體的比例為1：731，若加上無照經(jīng)營數(shù)（截止2011年底為22382戶），兩者比例為1：879（通常以1：200為宜）。至南匯并入**后，管轄面積擴(kuò)大一倍，執(zhí)法資源短缺的制約影響將更加凸現(xiàn)。怎樣在現(xiàn)有的執(zhí)法資源上提高工商執(zhí)法效益，創(chuàng)新監(jiān)管方式、深化分類管理為高危無照監(jiān)管打開了思路。
3.從準(zhǔn)入管制分析。高危無照經(jīng)營包含的行業(yè)幾乎全部涉及前置審批，而市場(chǎng)準(zhǔn)入管制的不協(xié)調(diào)是無照經(jīng)營居高不下的一個(gè)重要原因。目前，經(jīng)由**新區(qū)分局與文化部門研究、協(xié)商，取消了文化娛樂行業(yè)的噪音測(cè)評(píng)前置條件，兩職能部門在降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻方面進(jìn)行了有益的嘗試。然而，我們也看到，這些有效調(diào)整的管制政策在眾多無照經(jīng)營面臨的政策瓶頸前，還是微乎其微。目前，**因場(chǎng)地性質(zhì)不符規(guī)定而無法辦理營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營戶，約占無照經(jīng)營總數(shù)的53.19％。大量的“居改非”、違章搭建、部隊(duì)用房等場(chǎng)地，因不符合有關(guān)文件規(guī)定，在申請(qǐng)辦照的道路上舉步維艱。部分職能部門趨利執(zhí)法，在設(shè)置苛刻門檻的同時(shí)，怠于行使監(jiān)管職責(zé)。對(duì)于這些因素導(dǎo)致的高危無照經(jīng)營，工商部門不能一手包攬，“拿到籃中都是菜”，必須合理區(qū)分、分解責(zé)任、科學(xué)監(jiān)管，否則就成了上接下檔的守門員，勞而無功，不堪重負(fù)。
4.從經(jīng)濟(jì)規(guī)律分析。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本邏輯假定就是“經(jīng)濟(jì)人”，即在既定限制條件下追求個(gè)人效用最大化。高危無照正是力圖突破現(xiàn)有社會(huì)資源和法律制度的約束，通過違反游戲規(guī)則來追求違法收益的最大化，而這正是我國現(xiàn)有二元結(jié)構(gòu)解體、城鄉(xiāng)差距加大、城鄉(xiāng)加劇融合等特定背景下必然產(chǎn)生的社會(huì)現(xiàn)象，也是管制部門無法回避的現(xiàn)實(shí)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律也告訴我們，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都有從初級(jí)到高級(jí)、從無序到有序的過程。在我國現(xiàn)有的社會(huì)發(fā)展初級(jí)階段，高危無照經(jīng)營必然有一個(gè)規(guī)范的過程，市場(chǎng)競爭者最終將以合法的、經(jīng)登記的主體參與市場(chǎng)競爭，獲取更大經(jīng)濟(jì)利益。所以，對(duì)于高危無照經(jīng)營監(jiān)管，我們不能急功近利、一蹴而就，必須采取“大禹治水”的辦法，順應(yīng)規(guī)律、抓住重點(diǎn)、分清步驟、細(xì)化措施，才能既保障社會(huì)發(fā)展的整體利益，又兼顧市場(chǎng)個(gè)體的經(jīng)濟(jì)利益，逐年逐步實(shí)現(xiàn)高危無照經(jīng)營的管理控制目標(biāo)?！?1」
