一、中小企業(yè)擔(dān)保體系的現(xiàn)狀和主要問(wèn)題? 自1998年開始中小企業(yè)信用擔(dān)保試點(diǎn)以來(lái),我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展,呈現(xiàn)以下趨勢(shì)。? 資金來(lái)源多元化。中小企業(yè)擔(dān)?；鹩姓?cái)政資金、企業(yè)會(huì)員基金、企業(yè)互助基金、民間投資，以及政府財(cái)政資金與其他來(lái)源資金的合作基金。? 擔(dān)保機(jī)構(gòu)性質(zhì)和組織形式多樣化。從擔(dān)保機(jī)構(gòu)組織形式看，有政府管理部門所屬的事業(yè)單位、國(guó)有股份制公司、私營(yíng)股份制公司和各種基金的管理公司等；從機(jī)構(gòu)性質(zhì)看，有非營(yíng)利的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，也有以盈利為目的的商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，還有政策性與商業(yè)性擔(dān)保業(yè)務(wù)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)。? 出現(xiàn)擔(dān)保品種多樣化和機(jī)構(gòu)多功能化的苗頭。中小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)中有單純提供貸款擔(dān)保的機(jī)構(gòu)，也有集投資與擔(dān)保功能于一身的投資擔(dān)保公司；有的僅為企業(yè)提供信用擔(dān)保，也有的同時(shí)為企業(yè)和個(gè)人提供信用擔(dān)保等。? 目前，中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)存在的主要問(wèn)題，一是分散出資，規(guī)模過(guò)小。許多地方政府按縣區(qū)設(shè)立擔(dān)保基金，有些基金只有幾百萬(wàn)；大部分企業(yè)互助基金規(guī)模小，很難得到銀行的信任? 二是資金來(lái)源單一，缺乏資金補(bǔ)償機(jī)制。大部分地區(qū)的中小企業(yè)擔(dān)?；鹨哉?cái)政資金為主，只有少數(shù)地區(qū)有民營(yíng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，有些民營(yíng)擔(dān)保公司也從事中小企業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)。地方財(cái)政擔(dān)?；鸫蟛糠质且淮涡缘模鄙儋Y金補(bǔ)償機(jī)制；民間資本主要是私募，在國(guó)內(nèi)上市比較困難。? 三是缺乏專業(yè)隊(duì)伍。由于過(guò)去專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)少，近兩年擔(dān)保機(jī)構(gòu)擴(kuò)張迅速，擔(dān)保專業(yè)人才短缺。不少地方政府出資的擔(dān)保機(jī)構(gòu)是由政府官員擔(dān)任，不熟悉擔(dān)保業(yè)務(wù)；一些分散的企業(yè)互助基金因缺乏專業(yè)人才管理和運(yùn)作，難以開展擔(dān)保業(yè)務(wù)。? 四是擔(dān)?；鸬倪\(yùn)用問(wèn)題?，F(xiàn)行的中小企業(yè)信用擔(dān)保管理辦法規(guī)定，擔(dān)保資本金的運(yùn)用只能存入銀行和購(gòu)買國(guó)債。在目前低利率的情況下，存入銀行是為了保證資本金安全性，但不能實(shí)現(xiàn)增值。實(shí)際上，由于銀行存款不能增值，許多機(jī)構(gòu)已經(jīng)采取各種方式在資本市場(chǎng)上運(yùn)用資本金，甚至有的機(jī)構(gòu)靠資金運(yùn)作而不是擔(dān)保業(yè)務(wù)來(lái)養(yǎng)活隊(duì)伍。? 五是政府干預(yù)。盡管中小企業(yè)擔(dān)保管理辦法中都提出要減少行政干預(yù)，實(shí)行公司化運(yùn)作，但是，有一些地方政府認(rèn)為，我出的錢就要我說(shuō)了算。因此，部分地區(qū)仍然存在領(lǐng)導(dǎo)定項(xiàng)目，擔(dān)保公司擔(dān)保的問(wèn)題，決策失誤造成呆壞帳，拖垮擔(dān)保機(jī)構(gòu)。? 六是政府財(cái)政資金不能滿足廣大中小企業(yè)融資的需要。由于中小企業(yè)量大面廣，而且需求是多種多樣的，僅靠政府出資的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足中小企業(yè)的需要。即使在美國(guó)、日本等政府出資規(guī)模較大的國(guó)家，政策性擔(dān)保的貸款額也不超過(guò)中小企業(yè)貸款余額的10%。因此，中小企業(yè)擔(dān)保不能僅靠政策性擔(dān)保，還要發(fā)揮民間資本和商業(yè)擔(dān)保的作用。? 七是缺少對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的法律規(guī)范。我國(guó)1995年頒布了擔(dān)保法，但是該法是規(guī)范擔(dān)保行為而不是規(guī)范擔(dān)保機(jī)構(gòu)的。1998年開展中小企業(yè)信用擔(dān)保試點(diǎn)以來(lái)，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和財(cái)政部分別發(fā)布了有關(guān)中小企業(yè)信用擔(dān)保的管理辦法，但是主要針對(duì)政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，適用范圍比較窄，不夠完善。目前，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有多種形式的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，因此，迫切需要規(guī)范擔(dān)保機(jī)構(gòu)的法律。? 二、典型模式的比較分析? 目前，我國(guó)大部分中小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)是小規(guī)模、功能單一的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)。但不少地方政府和擔(dān)保機(jī)構(gòu)正在積極探索中小企業(yè)擔(dān)保事業(yè)發(fā)展的新路子，提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，下面重點(diǎn)介紹幾種典型的擔(dān)保運(yùn)作模式。? （一）模式一：各級(jí)財(cái)政建立共同基金，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理? 上海市采取各級(jí)財(cái)政出資建立財(cái)政預(yù)算安排的共同擔(dān)?；?，集中委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理的模式。上海市中小企業(yè)擔(dān)保基金是市、區(qū)縣兩級(jí)財(cái)政共同出資7個(gè)億。其中，市財(cái)政局出資4億元，20個(gè)區(qū)縣財(cái)政共出資3億元。同時(shí)，一部分區(qū)縣還建立了小規(guī)模財(cái)政擔(dān)?；鹱鳛楣餐瑩?dān)?；鸬难a(bǔ)充，為一些微型小額貸款提供擔(dān)保。目前，上海市財(cái)政共同基金是全國(guó)最大規(guī)模的財(cái)政出資的中小企業(yè)擔(dān)保基金。? 上海市財(cái)政共同基金采取以下管理和運(yùn)行機(jī)制：一是委托專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)運(yùn)作和管理共同基金。由于專業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)在我國(guó)還處于發(fā)展的初級(jí)階段，擔(dān)保專業(yè)人才短缺。為了利用專業(yè)人員，實(shí)現(xiàn)政企分開，市財(cái)政局委托中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資擔(dān)保有限公司上海分公司（以下簡(jiǎn)稱“中投保上海分公司”）管理和運(yùn)作共同擔(dān)?；穑c專業(yè)擔(dān)保公司簽訂委托管理協(xié)議。? 二是建立出資人之間的利益和風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。擔(dān)保基金的決策以擔(dān)保公司為主。區(qū)縣政府負(fù)責(zé)提供被擔(dān)保企業(yè)的資信證明，具有擔(dān)保項(xiàng)目的推薦權(quán)和否決權(quán)；中投保上海分公司最終決定是否擔(dān)保。市財(cái)政部門基本不參與擔(dān)保項(xiàng)目的決策過(guò)程，主要負(fù)責(zé)制定擔(dān)?；鸸芾砗瓦\(yùn)作規(guī)則，與受托擔(dān)保機(jī)構(gòu)簽訂合同，通過(guò)規(guī)范共同基金的運(yùn)作機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策目標(biāo)。擔(dān)保責(zé)任由市財(cái)政與區(qū)縣財(cái)政共擔(dān)，并突出了市財(cái)政對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的扶持。當(dāng)發(fā)生擔(dān)保代償時(shí)，對(duì)一般中小企業(yè)，市財(cái)政和區(qū)財(cái)政各承擔(dān)50%的責(zé)任；對(duì)高新技術(shù)企業(yè)，市財(cái)政擔(dān)負(fù)60%的代償責(zé)任，企業(yè)所在的區(qū)縣財(cái)政承擔(dān)40%的責(zé)任。根據(jù)市區(qū)縣各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比例分配擔(dān)保費(fèi)收入，盈余部分提取壞賬準(zhǔn)備金。? 三是市財(cái)政局與中投保上海分公司簽訂委托管理協(xié)議?！渡虾Ｊ行∑髽I(yè)貸款信用擔(dān)保資金委托管理協(xié)議》中明確規(guī)定，中投保上海分公司作為擔(dān)保資金的日常管理機(jī)構(gòu)，具有以下幾方面主要職責(zé)：中投保上海分公司以政府的產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，支持中小企業(yè)發(fā)展，不以盈利為目的；嚴(yán)格按照上海市財(cái)政局制定的《關(guān)于小企業(yè)貸款信用擔(dān)保管理的若干規(guī)定》和經(jīng)批準(zhǔn)的年度工作計(jì)劃規(guī)范操作擔(dān)保業(yè)務(wù)，接受上海市財(cái)政局的稽核、監(jiān)督和檢查；負(fù)責(zé)具體實(shí)施經(jīng)上海市財(cái)政局批準(zhǔn)的有關(guān)資金增值部分的分配和虧損彌補(bǔ)、核銷呆賬和壞賬、變更資金規(guī)模的方案，并接受其稽核、監(jiān)督和檢查。? 四是擔(dān)保審批程序規(guī)范透明，防止政府行政性干預(yù)。中投保上海分公司的中小企業(yè)擔(dān)保審批程序是：第一步，企業(yè)向銀行申請(qǐng)貸款；第二步，銀行審查貸款要求。銀行有意貸款者，但需要擔(dān)保的報(bào)給擔(dān)保公司；第三步，按企業(yè)所在區(qū)縣分別考核企業(yè)的信譽(yù)。由于大部分中小企業(yè)都是縣區(qū)企業(yè)，企業(yè)所在縣區(qū)財(cái)政局分管部門負(fù)責(zé)審查企業(yè)的納稅和財(cái)務(wù)情況，區(qū)縣財(cái)政局根據(jù)審查結(jié)果簽署同意推薦或不推薦意見。第四步，擔(dān)保公司進(jìn)行綜合平衡，決定是否給予擔(dān)保。第五步，擔(dān)保公司與貸款銀行簽訂保證合同。隨著擔(dān)保業(yè)務(wù)的開展，擔(dān)保公司和銀行的經(jīng)驗(yàn)增加，為了規(guī)范和簡(jiǎn)化擔(dān)保程序，方便中小企業(yè)，擔(dān)保程序進(jìn)行了改進(jìn)。一方面，擔(dān)保項(xiàng)目審查方式發(fā)生變化。由原來(lái)的財(cái)政、擔(dān)保公司和銀行分別審查，轉(zhuǎn)變?yōu)槭谛艙?dān)保和專項(xiàng)信用擔(dān)保。另一方面，放松了反擔(dān)保規(guī)定，由過(guò)去50萬(wàn)以下的免除反擔(dān)保，提高到200萬(wàn)元以下免除反擔(dān)保。但有些區(qū)縣對(duì)部分企業(yè)要求提供反擔(dān)保。? 五是與有關(guān)銀行建立貸款擔(dān)保協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。上海市財(cái)政局、中投保上海分公司現(xiàn)已與10家商業(yè)銀行建立了貸款擔(dān)保合作關(guān)系，聯(lián)合開展授權(quán)貸款信用擔(dān)保和專項(xiàng)貸款信用擔(dān)保。在全市共設(shè)立了200個(gè)貸款擔(dān)保受理點(diǎn)，方便了小企業(yè)，簡(jiǎn)化了貸款信用擔(dān)保的操作程序。? 上海模式主要有以下優(yōu)點(diǎn)：首先，集中分散的資金，擴(kuò)大擔(dān)?；鸨P子。目前，各級(jí)政府出資的擔(dān)保機(jī)構(gòu)面臨的一個(gè)主要問(wèn)題是分散出資導(dǎo)致每個(gè)基金規(guī)模較小，擔(dān)保機(jī)構(gòu)很難靠保費(fèi)保持收支平衡。上海的模式解決了小規(guī)模分散出資的問(wèn)題。其次，有利于實(shí)行政企分開，減少政府干預(yù)，發(fā)揮專業(yè)人員的作用，提高擔(dān)保質(zhì)量。最后，有利于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。實(shí)行委托管理，可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式選擇有信譽(yù)、業(yè)績(jī)好的專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)來(lái)管理和運(yùn)作基金。? （二）模式二：互助基金委托專業(yè)機(jī)構(gòu)代理?yè)?dān)保? XX年，深圳市有兩個(gè)區(qū)建立了企業(yè)互助擔(dān)?；?，把分散的小額擔(dān)保基金集中起來(lái)，形成約1億元的互助基金，擔(dān)保對(duì)象是互助基金的會(huì)員企業(yè)?；ブ鷵?dān)?；鹞忻駹I(yíng)專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)代理?yè)?dān)保，實(shí)現(xiàn)了互助擔(dān)?；鹋c商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的結(jié)合。? 深圳的企業(yè)互助基金建立了一套有效的管理和運(yùn)作機(jī)制。一是實(shí)行理事會(huì)管理制度。建立了專門負(fù)責(zé)管理互助基金的理事會(huì)，并制定了一套比較規(guī)范的管理辦法和約束機(jī)制?；ブ鷵?dān)?；鹄硎聲?huì)由互助企業(yè)代表、擔(dān)保公司代表，以及經(jīng)濟(jì)、管理等方面的專家組成。? 二是委托商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)代理?yè)?dān)保?；ブ鹄硎聲?huì)委托中科智科技投資擔(dān)保有限公司（簡(jiǎn)稱“中科智擔(dān)保公司”）代理?yè)?dān)保?；鹄硎聲?huì)為決策者，擔(dān)保公司主要提供擔(dān)保專業(yè)服務(wù)。其擔(dān)保審查和決策程序是：互助基金成員推薦擔(dān)保項(xiàng)目；擔(dān)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目初審和擔(dān)保項(xiàng)目的文件準(zhǔn)備；最終是否擔(dān)保由理事會(huì)來(lái)決策。? 三是建立代理?yè)?dān)保的利益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。擔(dān)保公司只收取擔(dān)保費(fèi)的?1/3?，其余?2/3擔(dān)保費(fèi)歸互助基金。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則是，當(dāng)發(fā)生代償時(shí)，先由互助基金代償，不足部分由中科智擔(dān)保公司代償。? 這種模式的主要優(yōu)點(diǎn)是，一方面，把分散的小額互助金集中起來(lái)，實(shí)行專業(yè)機(jī)構(gòu)與互助擔(dān)?；鸾Y(jié)合，利用專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)提高互助基金的信譽(yù)。現(xiàn)在，一些企業(yè)互助擔(dān)?；鹨?guī)模小，又缺乏專業(yè)人員管理，很難獲得銀行的信任。另一方面，有利于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，互助金可以選擇有信譽(yù)、業(yè)績(jī)好的專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理?yè)?dān)保。? （三）模式三：分層次再擔(dān)保 1.安徽模式? 目前，安徽省正在進(jìn)行再擔(dān)保的試點(diǎn)。安徽省中小企業(yè)信用擔(dān)保中心以再擔(dān)保業(yè)務(wù)為主，除了自己直接從事少量擔(dān)保業(yè)務(wù)以外，還有選擇地與地市一級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)簽訂再擔(dān)保協(xié)議。再擔(dān)保的條件是，當(dāng)?shù)厥袚?dān)保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)破產(chǎn)時(shí)，債務(wù)清償后仍不足以補(bǔ)償貸款銀行的部分由省擔(dān)保中心代償。再擔(dān)保收費(fèi)為被擔(dān)保機(jī)構(gòu)在保期內(nèi)全部應(yīng)收保費(fèi)的5～10%，其中50%返還給被擔(dān)保機(jī)構(gòu)，另50%用于建立再擔(dān)保體系。? 2.上海模式? 上海市區(qū)（縣）兩級(jí)財(cái)政分散出資集中管理，按比例分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的運(yùn)作模式，實(shí)際上是特大城市范圍內(nèi)的兩級(jí)政府再擔(dān)保。市財(cái)政對(duì)區(qū)（縣）財(cái)政基金進(jìn)行再擔(dān)保，再擔(dān)保比例是50～60%。這種再擔(dān)保相當(dāng)于直接再擔(dān)保，只要發(fā)生代償，市財(cái)政就為區(qū)財(cái)政資金承擔(dān)一部分損失。? （四）模式四：集投資和擔(dān)保于一體? 目前，不少投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)集投資和擔(dān)保業(yè)務(wù)于一體，主要有三種形式。第一種是同時(shí)開展擔(dān)保和投資業(yè)務(wù)。如，深圳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資服務(wù)有限公司（簡(jiǎn)稱“高新投”）的業(yè)務(wù)額中80%是擔(dān)保，20%是小企業(yè)投資。? 第二種是在進(jìn)行擔(dān)保時(shí)，有股權(quán)要求。如，深圳中科智擔(dān)保公司通過(guò)股權(quán)要求來(lái)避免擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。該公司在進(jìn)行擔(dān)保時(shí)，通常與被擔(dān)保企業(yè)簽訂延遲還款的合同，當(dāng)被擔(dān)保方不能如期償還銀行債務(wù)時(shí)，擔(dān)保公司進(jìn)行代償；一旦被擔(dān)保方不能在寬限期內(nèi)償還擔(dān)保公司債務(wù)，擔(dān)保公司可以將代償?shù)膫鶛?quán)變?yōu)楣蓹?quán)。? 第三種是擔(dān)保公司成立專門的部門或分公司進(jìn)行資本金運(yùn)用，以保證擔(dān)?；鸨Ｖ翟鲋怠Ｄ壳?，不少擔(dān)保機(jī)構(gòu)在資本市場(chǎng)上進(jìn)行資本金運(yùn)用，也出現(xiàn)一些問(wèn)題。有的擔(dān)保機(jī)構(gòu)靠資本金運(yùn)作盈利，而不開展擔(dān)保業(yè)務(wù)；也有的擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本運(yùn)用造成損失。? （五）政府財(cái)政資金的補(bǔ)償機(jī)制? 政策性擔(dān)保的一個(gè)重要特點(diǎn)是依靠政府信用。但是，目前大部分地方政府只是一次性少量投入，而且規(guī)模較小，因此，即便是政府出資的擔(dān)保機(jī)構(gòu)也缺乏信譽(yù)，擔(dān)保規(guī)模不可能做大?，F(xiàn)在許多地區(qū)銀行不愿意為中小企業(yè)擔(dān)保提供貸款，其中一個(gè)主要原因就是擔(dān)?；鹨?guī)模過(guò)小，沒(méi)有補(bǔ)償機(jī)制。目前，有些地區(qū)政府已經(jīng)或正在建立擔(dān)保資金補(bǔ)償機(jī)制。如，北京市的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》制定了財(cái)政擔(dān)?；鹧a(bǔ)償機(jī)制。? 三、幾點(diǎn)啟示? 從上述幾種運(yùn)行模式我們可以得到幾點(diǎn)啟示。? 第一，一個(gè)地區(qū)內(nèi)的財(cái)政擔(dān)?；饝?yīng)該相對(duì)集中使用。根據(jù)信用擔(dān)保符合大數(shù)定律的原理，信用擔(dān)保是通過(guò)大量擔(dān)保項(xiàng)目的保費(fèi)收入來(lái)彌補(bǔ)少量風(fēng)險(xiǎn)損失。因此，中小企業(yè)擔(dān)?；鹨?guī)模不能太小，也不易過(guò)于分散，只有達(dá)到一定規(guī)模，才能抵御風(fēng)險(xiǎn)。在目前各級(jí)政府財(cái)力有限的情況下，至少市一級(jí)財(cái)政資金應(yīng)該相對(duì)集中，可以采取分散出資，集中委托管理的辦法；也可以采取分層次再擔(dān)保的方式。上海市財(cái)政共同基金把各級(jí)財(cái)政的小筆資金集中起來(lái)，基金盤子大了，擔(dān)保基金本身的信用和杠桿能力提高了。深圳市按區(qū)建立企業(yè)互助擔(dān)?；穑鸦ブ鸨P子做大，提高了其擔(dān)保能力。? 第二，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理有利于政企分開和提高擔(dān)保質(zhì)量。在現(xiàn)行體制下，政府委托專業(yè)機(jī)構(gòu)代理?yè)?dān)保主要有兩大優(yōu)勢(shì)：一是可以防止政府直接干預(yù)，按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作；二是充分、有效地利用專業(yè)人員，