土地儲(chǔ)備機(jī)制是我國(guó)城市土地管理制度的創(chuàng)新,目前全國(guó)有70多個(gè)城市建立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu),在規(guī)范土地市場(chǎng),土地資產(chǎn)保值增值,促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革,加快城市建設(shè)等方面取得了顯著的效果.由于我國(guó)土地儲(chǔ)備制度建立時(shí)間不長(zhǎng),理論指導(dǎo)和法律規(guī)范還十分缺乏,也沒(méi)有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒,所以運(yùn)行中也存在一些需要進(jìn)一步研究和探索的問(wèn)題.其中,怎樣以適當(dāng)?shù)姆绞胶蛢r(jià)格,在適合的時(shí)間,按照適宜的數(shù)量取得儲(chǔ)備土地,是一個(gè)迫切需要研究的理論問(wèn)題和實(shí)踐難題.本文根據(jù)ｘｘ市土地儲(chǔ)備中心一年多來(lái)實(shí)際工作的體會(huì),結(jié)合有關(guān)土地經(jīng)濟(jì)和土地管理的法規(guī)和政策,對(duì)此進(jìn)行初步的探討.
一,目前儲(chǔ)備土地的來(lái)源和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
(一)儲(chǔ)備土地的來(lái)源
按照ｘｘ市政府第33號(hào)令《ｘｘ市市區(qū)土地儲(chǔ)備暫行辦法》所規(guī)定的范圍,目前ｘｘ市儲(chǔ)備土地的來(lái)源主要有:①因單位搬遷,解散,撤銷,破產(chǎn)或其他原因停止使用的原劃撥國(guó)有土地;②市政府指令征購(gòu)的土地;③以出讓方式取得土地使用權(quán)后無(wú)力繼續(xù)開發(fā)且又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地;④因國(guó)家建設(shè)代征而未處置的土地;⑤被依法收回的國(guó)有土地;⑥土地使用權(quán)人申請(qǐng)市土地儲(chǔ)備中心回收的土地;⑦其他需要進(jìn)行儲(chǔ)備的土地.從以上市政府所規(guī)定的土地儲(chǔ)備范圍我們可以看出,儲(chǔ)備土地的來(lái)源不僅包括城市存量土地,而且還包括城市增量土地.
但是,從土地儲(chǔ)備中心實(shí)際運(yùn)作的情況來(lái)看,儲(chǔ)備土地的來(lái)源范圍和渠道還不夠?qū)挄?根據(jù)ｘｘ市土地儲(chǔ)備中心成立一年來(lái)所儲(chǔ)備的24宗土地情況統(tǒng)計(jì)表1(略),可以發(fā)現(xiàn)主要存在3個(gè)突出的問(wèn)題:
1.儲(chǔ)備土地規(guī)劃用途單一.目前儲(chǔ)備土地的規(guī)劃用途基本為居住用地,占總土地儲(chǔ)備量的96.6%.這使得土地儲(chǔ)備中心難以發(fā)揮在政府調(diào)控土地市場(chǎng)中的作用,同時(shí)也不利于土地資源的合理調(diào)配,今后應(yīng)向工業(yè)用地,商住用地,文教用地等多用途方向延伸.
2.儲(chǔ)備土地來(lái)源單一.以往所回收的土地除一宗為集體土地外,其余都來(lái)自市區(qū)停產(chǎn)的工業(yè)企業(yè)用地,占總量的90.7%.事實(shí)上,舊城改造,城中村改造,城鄉(xiāng)結(jié)合部開發(fā)都可以提供儲(chǔ)備土地來(lái)源,市區(qū)擴(kuò)大過(guò)程中新增建設(shè)用地也應(yīng)該逐步納入土地儲(chǔ)備范圍.
3.城市土地一級(jí)市場(chǎng)未壟斷.目前在ｘｘ市區(qū)雖然建立了土地儲(chǔ)備制度,但是土地儲(chǔ)備中心尚未完全壟斷一級(jí)市場(chǎng),沒(méi)有做到"一個(gè)口子進(jìn),一個(gè)口子出".由于城市建設(shè)飛速發(fā)展,基礎(chǔ)設(shè)施,公共設(shè)施和景觀設(shè)施的需求量非常大,相應(yīng)需要投入巨額資金進(jìn)行建設(shè)和改造.于是市政府采用以土地?fù)Q資金的政策,給相關(guān)部門一部分土地,由其先自籌資金進(jìn)行建設(shè),待可出讓土地拍賣后再回收資金.除了土地儲(chǔ)備中心外,能夠?qū)κ袇^(qū)國(guó)有存量土地進(jìn)行回收整理開發(fā)和制定供應(yīng)計(jì)劃的部門主要有ｘｘ市城市建設(shè)發(fā)展投資有限公司,ｘｘ市交通建設(shè)投資有限公司,ｘｘ市河道整治投資有限公司等3個(gè)公司,它們分別隸屬于ｘｘ市建委,ｘｘ市交通局和ｘｘ市河道辦.截止XX年9月底,各部門所控制的土地總面積和可出讓土地面積如表2(略)所示.在一級(jí)市場(chǎng)上多頭供應(yīng)土地不利于政府調(diào)控土地供應(yīng)總量,制約了土地儲(chǔ)備功能的實(shí)現(xiàn).
(二)征購(gòu)?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
目前,ｘｘ市土地儲(chǔ)備中心在征購(gòu)和回收土地時(shí),對(duì)土地,地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償,補(bǔ)償方法按照市政府第33號(hào)令執(zhí)行,分50萬(wàn)元/畝,40萬(wàn)元/畝,30萬(wàn)元/畝3個(gè)檔次進(jìn)行補(bǔ)償.一般對(duì)于住宅,商業(yè)用途的土地,在環(huán)城河以內(nèi)的按50萬(wàn)元/畝補(bǔ)償,環(huán)城河以外的按40萬(wàn)元/畝進(jìn)行補(bǔ)償;對(duì)于回收后作為綠化用地的,一律按30萬(wàn)元/畝標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償.這種補(bǔ)償辦法簡(jiǎn)單,方便,易于操作,但是對(duì)于某些土地使用者,特別是通過(guò)出讓途徑獲得土地的使用者不公平,使儲(chǔ)備中心取得土地的阻力較大.土地回收時(shí)間延長(zhǎng),增加了儲(chǔ)備的成本.另外,根據(jù)目前的補(bǔ)償政策,在土地出讓后有一部分土地收益返還給原土地使用者,即土地儲(chǔ)備中心所儲(chǔ)備的土地在權(quán)益方面留有尾巴,增加了將來(lái)土地增值收益分配的復(fù)雜性.
3個(gè)檔次的土地回收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),在土地儲(chǔ)備制度建立之初,不失為一種簡(jiǎn)便易行的補(bǔ)償方法,但隨著土地儲(chǔ)備制度的逐步規(guī)范和完善,這種補(bǔ)償方法的不合理性已日益顯現(xiàn),主要表現(xiàn)在沒(méi)有體現(xiàn)回收土地之間的多種差異性:
