20****年10月15日至29日，國(guó)務(wù)院辦公廳赴俄、日應(yīng)急管理考察團(tuán)對(duì)俄羅斯、日本的應(yīng)急管理工作進(jìn)行了考察。俄羅斯、日本都是災(zāi)害多發(fā)國(guó)家，應(yīng)急管理工作起步較早。特別是上世紀(jì)80年代以來(lái)，兩國(guó)均多次經(jīng)歷傷亡重大、影響深遠(yuǎn)的特別重大突發(fā)公共事件，并在處置過(guò)程中逐步完善了應(yīng)急體制、機(jī)制和法律體系，基本形成了符合各自國(guó)情的突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系，積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

　　一、兩國(guó)應(yīng)急管理主要做法

　　（一）統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)的應(yīng)急管理體制。

　　俄羅斯實(shí)行以緊急狀態(tài)部為核心，其他有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合的垂直管理體制。前蘇聯(lián)解體后，在政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)劇烈動(dòng)蕩、國(guó)內(nèi)民族矛盾不斷激化的背景下，疲于應(yīng)付各類(lèi)突發(fā)事件的俄羅斯聯(lián)邦政府承受著空前壓力。1994年1月10日，俄羅斯建立了直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)的“民防、緊急狀態(tài)和消除自然災(zāi)害后果部”（簡(jiǎn)稱(chēng)為緊急狀態(tài)部），主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害、技術(shù)性突發(fā)事件和災(zāi)難類(lèi)突發(fā)公共事件的預(yù)防和救援工作。緊急狀態(tài)部是俄應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的中樞機(jī)構(gòu)，內(nèi)務(wù)部、國(guó)防部或者內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)協(xié)助緊急狀態(tài)部處置突發(fā)事件。緊急狀態(tài)部直轄40萬(wàn)人的應(yīng)急救援部隊(duì)及裝備。該部隊(duì)作為獨(dú)立警種，按部隊(duì)建制，統(tǒng)一制服，統(tǒng)一警銜。在縱向上，俄聯(lián)邦、聯(lián)邦主體（州、直轄市、共和國(guó)、邊疆區(qū)等）、城市和基層村鎮(zhèn)四級(jí)政府設(shè)置了垂直領(lǐng)導(dǎo)的緊急狀態(tài)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，為強(qiáng)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在俄聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間設(shè)立了六個(gè)區(qū)域中心，每個(gè)區(qū)域中心管理下屬的聯(lián)邦主體緊急狀態(tài)局，全俄形成了五級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)逐級(jí)負(fù)責(zé)的垂直管理模式。聯(lián)邦、區(qū)域、聯(lián)邦主體和城市緊急狀態(tài)機(jī)構(gòu)（部、中心、總局、局）下設(shè)指揮中心、救援隊(duì)、信息中心、培訓(xùn)基地等管理和技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)，保證了緊急狀態(tài)部有能力發(fā)揮中樞協(xié)調(diào)作用。緊急狀態(tài)部成立以來(lái)，雖然俄政壇幾經(jīng)變化，但緊急狀態(tài)部的職能和地位不但沒(méi)有被削弱，反而不斷得到加強(qiáng)，在處理國(guó)內(nèi)外各類(lèi)復(fù)發(fā)公共事件中發(fā)揮了重要作用。

　　日本建立了以?xún)?nèi)閣府為中樞，通過(guò)中央防災(zāi)會(huì)議決策，突發(fā)事件牽頭部門(mén)相對(duì)集中管理的應(yīng)急體制。1995年阪神大地震后，日本政府進(jìn)一步強(qiáng)化了政府縱向集權(quán)應(yīng)急職能。實(shí)行中央、都（道、府、縣）、市（町、村）三級(jí)防救災(zāi)組織管理體制。在中央一級(jí)，平時(shí)由內(nèi)閣總理大臣召集相關(guān)部門(mén)和提供公共服務(wù)的單位（如銀行、紅十字會(huì)、電信電話株式會(huì)社、廣播協(xié)會(huì)等）負(fù)責(zé)人共同參與中央防災(zāi)會(huì)議。該會(huì)議是日常應(yīng)急管理最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定防災(zāi)基本計(jì)劃與防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃；在地方一級(jí)。地方首長(zhǎng)和相關(guān)人士共同參與地區(qū)性的防災(zāi)會(huì)議，制定地區(qū)性防災(zāi)計(jì)劃。當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，內(nèi)閣總理大臣征詢(xún)中央防災(zāi)會(huì)議的意見(jiàn)，在內(nèi)閣府成立“非常災(zāi)害對(duì)策本部”（類(lèi)似于我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急處置臨時(shí)指揮部）進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度，另外在災(zāi)區(qū)設(shè)立“非常災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)對(duì)策本部”以便就近管理指揮。同時(shí)，將國(guó)土交通省的防災(zāi)局提升至內(nèi)閣府內(nèi)，并專(zhuān)設(shè)防災(zāi)大臣（又稱(chēng)防災(zāi)擔(dān)當(dāng)相）。日本政府內(nèi)閣僅設(shè)二十個(gè)大臣，設(shè)立防災(zāi)大臣這個(gè)職位充分體現(xiàn)了日本對(duì)防救災(zāi)工作的重視。內(nèi)閣府作為中樞，匯總、分析日常預(yù)防預(yù)警信息（核、工業(yè)事故、環(huán)保事件除外），制訂防災(zāi)和減災(zāi)政策，以及承辦中央防災(zāi)會(huì)議日常工作等。各類(lèi)突發(fā)公共事件的預(yù)防和處置，由各牽頭部門(mén)相對(duì)集中管理。內(nèi)閣府牽頭負(fù)責(zé)地震、臺(tái)風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害以及沒(méi)有明確部門(mén)管理事件的應(yīng)急救援工作，總務(wù)省消防廳牽頭負(fù)責(zé)火災(zāi)、化學(xué)品等工業(yè)事故應(yīng)急救援工作，文部科學(xué)省牽頭負(fù)責(zé)核事故應(yīng)急救援工作，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省牽頭負(fù)責(zé)生產(chǎn)事故應(yīng)急救援工作，海上保安廳和環(huán)保署牽頭負(fù)責(zé)防治海洋污染及海上災(zāi)害工作。

　?。ǘ┻\(yùn)轉(zhuǎn)高效、全社會(huì)共同參與的應(yīng)急機(jī)制。

　　1.反應(yīng)靈敏、功能強(qiáng)大的信息報(bào)告體系。

　　俄羅斯緊急狀態(tài)部下設(shè)危機(jī)控制中心，負(fù)責(zé)整理、分析每天來(lái)自各地區(qū)、各部門(mén)的信息，提出處理建議，視情況上報(bào)總統(tǒng)，并分送有關(guān)部門(mén)和地方。危機(jī)控制中心內(nèi)設(shè)信息中心，建立了信息自動(dòng)收集分析系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)和全天候值班系統(tǒng)，2分鐘內(nèi)可以將有關(guān)情況傳至其他相關(guān)部門(mén)。當(dāng)重大事件發(fā)生時(shí)，有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人到達(dá)信息中心，進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和指揮。目前，俄緊急狀態(tài)部正準(zhǔn)備將涉及交通事故、醫(yī)療救護(hù)和刑事案件的報(bào)警電話，全部統(tǒng)一到消防報(bào)警電話，以進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理的綜合性和統(tǒng)一性。在基層，全俄境內(nèi)每個(gè)村、居民點(diǎn)建立了信息員制度，信息員主要責(zé)任是將災(zāi)害情況及時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)報(bào)告緊急狀態(tài)部門(mén)。俄十分重視信息的國(guó)際交流，比如與美國(guó)簽訂協(xié)議，兩國(guó)共享國(guó)際災(zāi)害方面的衛(wèi)星圖像信息。